《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》（以下简称《条例》）于2017年3月1日起正式实施。该条例由我校经济与管理学院地方法治团队与上海海洋大学合作起草，作为舟山市获得立法权后制定的首部地方实体法和我国第一部国家级海洋特别保护区地方性法规，《条例》受到多方关注。

一个现状 急需立法

地方法治研究团队负责人、经济与管理学院院长全永波教授表示，舟山是以海为生的一个城市，建设海上花园城市是舟山群岛新区发展的重要目标。舟山群岛是全国最大的一个群岛，但这片海域生态条件又十分复杂。实际上，目前来看，全国陆域1.8万公里的海岸线，在东海海域，特别是靠近长江口、杭州湾海域地区的污染已经非常严重。最主要的污染源是陆地污染源，比如长三角附近的几个省，都是经济发达地区，是我国经济最为活跃的地区之一。产业结构问题一直是经济发展过程中的瓶颈问题，如果发展的工业比较偏重于化工，就会有大量工业废水或者污水，通过地表径流排放到海里。再者，人口聚集会产生生活垃圾及生物方面的污水，通过地下管道等途径排放到海里。同时，长三角地区航运业又十分发达，船舶来往造成的油污，对整片区域的海洋污染也是非常严重的。基于这种情况下，舟山又刚好属于这种环境之下的外围，这个背景对我们来讲也是非常紧迫的。

同时，浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区和浙江普陀中街山列岛海洋特别保护区是我市行政区域内现有的两个国家级海洋特别保护区，也是我国重要的传统渔业资源的越冬场、索饵场及洄游通道，具有丰富的海洋生物资源和独特的海岛、河口生态系统，资源开发和保护价值十分重要。

全永波表示，《条例》并没有简单地抄袭上位法，而是充分结合了舟山实际，其中多个条款还属于新创设，全新推出一严禁一限制二许可，全国首创海钓许可和贝藻类捕捞许可。

《条例》规定炸鱼、狩猎等行为被严禁。六类禁止的行为包括炸鱼、毒鱼、电鱼；使用辅助工具进行潜水捕捞；狩猎、采拾鸟卵；直接向海域排放污染物；未经批准倾倒任何废弃物；擅自移动、污损或者破坏界标、界牌和其他有关设施。尤其要关注的是严禁使用辅助工具进行潜水捕捞。此前，一些人利用辅助工具进行潜水捕捞，对潮间带、潮下带、海底贝藻类带来毁灭性的打击。《条例》实施后，这种行为不光会被没收捕捞工具、渔获物以及违法所得，还可处以5000元以上、50000元以下的罚款。

《条例》规定了限制渔船渔民总量和保护区内汽车数量。近年来，舟山市的休闲渔业发展很红火。而在保护区内，休闲渔业经营者存在利用休闲渔业活动进行捕捞获利的现象，尤其是在禁渔期，休闲渔船在保护区使用拖网作业，引起了保护区传统渔民的强烈反响。针对这一反映，《条例》明确:保护区内从事休闲渔业活动的船舶，应当具有船舶检验证书和船舶登记证书，且保护区内的休闲渔业活动禁止使用拖网。

此外，《条例》还规定，对保护区内的捕捞渔船和作业人员实行总量控制，作业人员优先安排当地生计渔民。渔业行政主管部门应会同保护区管理机构，提出保护区内允许捕捞利用的海洋生物资源种类、可捕标准、准用渔具和捕捞方法等，经依法批准后公布执行。

目前，嵊泗县正在制定机动车进岛数量控制办法，规定准许进入保护区机动车的类型、环境保护要求等条件。

贝藻类捕捞要办理许可证。《条例》规定，在保护区内从事贝藻类捕捞活动的单位和个人，应向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请捕捞许可证，没有取得证书的，不能从事贝藻类捕捞活动。贝藻类捕捞将优先安排当地生计渔民。这本捕捞许可证，还明确规定了种类、数量、可捕标准、区域、工具、方法和期限等。据了解，对贝藻类捕捞实行许可制度，在全国尚属首次。舟山的这项创新，得到了省海洋与渔业局的肯定和大力支持。

海钓要申请经营许可证。近年来，在东极、枸杞、嵊山等地，海钓行为的无序也严重破坏了渔业资源。对此，基层乡镇、渔区的有识之士多年来一直呼吁，要加强对海钓行为的监督管理。许多海钓人士出于对舟山海钓资源严重衰退、将来可能无鱼可钓的担忧，也发出了类似的呼吁。《条例》的另一大亮点，正是对海钓活动做出了规范。《条例》规定，保护区内海钓活动实行许可制度。海钓经营组织应向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请海钓经营许可证，从事海钓活动的个人也应当向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请海钓证，海钓证对海钓的鱼类、可捕标准、限额、区域、季节等都有明确要求。海钓个人应当使用经有关部门检验合格并登记在册的海钓船舶。

无证从事海钓经营活动的单位，可处以10000元以上、50000元以下罚款，拒不改正的可没收船舶。无证海钓的个人，将被没收渔获物、海钓工具和违法所得，并处20000元以下罚款。违反海钓可捕标准、限额等规定的个人，除没收渔获物、海钓工具和违法所得外，可处以500元以上、5000元以下罚款，情节严重的可吊销海钓证。

一个团队 合作共进

全永波表示，我校的地方法治研究团队已经组建多年，承接了不少省市相关研究项目，全永波本人还兼任省政府规范性文件合法性审查专家、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、舟山市人大常委会立法专家等，团队成员易传剑博士、周学锋教授、张郃教授等也在省市多个部门兼任法律咨询专家。研究团队在浙江省和舟山市范围内，尤其在海洋法治研究领域有一定的影响力。2015年修改实施的《立法法》给予设区的地级市享有地方立法权，舟山市决定研究起草第一部实体性地方立法《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》，并由舟山市人民政府法制办委托浙江海洋大学，舟山市海洋与渔业局委托上海海洋大学研究起草《条例》，因此《条例》是在两所大学合作的基础上完成。全永波表示，承接立法项目一方面可以提升我们浙江海洋大学在涉海领域地方服务方面的社会影响度，体现我校面向海洋、服务社会的办学思路；另一方面我们学校在舟山就应当有一些作为，尤其是在立法这个对整个社会经济发展有重大影响的事情上。

同时，全永波还表示，团队在立法过程中碰到了许多问题。因为立法是要为整个社会所用、具体实施的，所以团队虽然具有一定的法学理论和法律实务的积累，但地方立法必须做到有用、有效，因此还需要做很多的调研。特别是许多的立法是法学和其他学科的一个交叉和融合，比如说，《条例》就涉及到法学、环境学、海洋学，同时对渔业方面、海岛的一些知识都需要一定的融合。在碰到这些问题以后，团队一方面多加强学习，请教这方面的专家学者，另一方面，吸收相应的具有海洋知识和渔业背景的专家加入研究。因此，团队成员多种背景知识的合作是做成一件事情的重要关键。我校和上海海洋大学、市政府法制办、市海洋与渔业局，以及后阶段的市人大多次赴普陀中街山列岛、嵊泗马鞍列岛实地调研、召开座谈会，嵊泗县还自行组织专家团研究讨论《条例》。舟山市人民政府由市长、副市长牵头，邀请包括省人大常委会、市内各领域专家和实务界人士等召开研讨会和意见征求会。《条例》的初稿主要采用上海海洋大学的专家建议稿，之后，我校的立法团队经过多次研究、调研、修改，并由全永波代表起草小组向舟山市政府常务会议汇报通过后提交舟山市人大常委会。2016年12月1日,浙江省十二届人大常委会第三十五次会议审议批准了《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》，2017年3月1日起正式施行。

研究团队把经济管理和法律的结合研究，紧密融合地方经济社会发展，秉承一种既做研究，更要脚踏实地为社会做好服务的理念。研究团队的研究基础较好，而且还熟悉舟山、了解舟山、懂得舟山。全永波表示，研究团队为舟山立法除了是高校教师社会服务的职能外，更应是担当一种社会责任，是将高校的智慧给予社会的一种文明、秩序和规则的重新架构。基于这个目的考量，研究团队和舟山市人民政府、市人大常委会一起做这方面研究，其意义和价值可能要超过一般性的合作项目。

研究团队在合作完成了《条例》研究和起草后，产生了一定的社会影响。基于对我校研究能力的肯定，2017年以来，舟山市的第二、第三部实体性立法《舟山市文明行为促进条例》、《舟山市城市绿化管理条例》也已经委托我校地方立法团队主持研究起草，目前已经完成征求意见稿。

一个城市 法治先行

全永波表示，海洋资源保护还存在许多不足之处，例如部门多难管理、民众的法律意识淡薄等等。一个好的城市，必须要有好的立法给予保障。

在海洋上的事情不是都由海洋与渔业局来管理，有多个部门进行管理。比如说偷排污水，陆地污染源由环保局管，流到海上后，渔区里归海洋渔业局管，航道归海事局管，港口归港务局管，军事区归军队管等。舟山管海洋污染有9个单位。多部门多层级同时管理一件事势必会出现管理混乱、行政效率低下的问题。2013年国家成立了海警局，统合了多个部门的职权与海事局共同管理海洋事务，明显提升了效率。

他还表示，当下民众的法律意识淡薄，对相关法律不太了解，也不知道违反法律的后果。经常会出现为了一己之利做出偷捕、盗猎、偷排污水等违法行为。目前急需对民众进行普法教育，让民众了解相关的法律，意识到保护海洋资源的重要性。

同时，他期待研究团队正为舟山制定的两部地方立法：一是《舟山市文明行为促进条例》，已经启动在全市范围内征求意见，六月提交市人民政府审核。该条例最大的创新点就是拟将文明行为与个人信用相结合，或将影响个人未来的投资、出行、出境等。二是《舟山市城市绿化条例》，对整个舟山的绿化布局以及舟山的绿化管理也是全方位的规制，目前也即将进入公开征求意见阶段。这两部地方立法计划都将在年底之前公布，到2018年实施。

在采访过程中，全永波教授还向我们传授了一些人生经验。一个人的成长不在于你在哪里就业，而在于你要不断地尝试、接受挑战，提升社会参与意识、锻炼能力。把握机会，勇敢地去尝试，也许会改变自己的一生。比如，学生跟老师做一些项目就是很好的机会，大家可以适当地去尝试，锻炼自己。机会总是给有准备的人。